第8827章即时零售带动县域消费转型

　

山本隆司『行政上の主観法と法関係』（有斐閣，2000年）261頁以下参照。

张力：《国家所有权遁入私法：路径与实质》，载《法学研究》2016年第4期。[27]参见刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期，第33—34页。

排污许可即这种一般性禁止的解除。以横向的利害分配实现行政目的，这本身是一种权衡。按照方新军教授提出的权利保护的形式主义解释方法，这些民事权益中，有的（如排污权）是否堪称权利不无疑义，有的（植物新品种权、集成电路布图设计专有权）是否应当理解为是行政法规所创设可以商榷。另外，关于中国法中的法律试行，参见季衛東『超近代の法——中国法秩序の深層構造』ミネルヴァ書房1999年218頁以下。[43]王克稳：《自然资源特许使用权之论》，载《公法研究》2012年第1期，第18页。

因为其派生于具有公权性质的国家所有权、依特许许可的方式取得、权利的行使附随公法上的特别义务以及承担公法上的法律责任。简言之，行政法创设民事权益的实质是，以横向的利害分配实现行政目的。1. 旨在保障农用耕地面积的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过对非农建设用地的计划管理、严格限制非法占地、严格审批开发区建设、冻结非农建设用地、查处土地违法行为等行为规范的设定，来保障非农建设用地合法利用。

2016年《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》通过坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅的新型轮作休耕行为设定，来尝试明晰在该类活动中促进生态环境改善和资源永续利用原则的方向性要求。即强调粮食生产与多种经营必须统筹兼顾，有效平衡调整结构同保证粮食稳定增长的关系[55]，以促进二者的持续性协调发展。这一阶段囿于我国耕地保护中长期存在着给地区带来不可逆转的环境外溢和生态效益损失之严重的负外部性[97]，则有必要在明晰耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵[98]的前提下，来凸显耕地的生态管护理念与实现保护的生态效益。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕实现耕地质量与数量并重和促进生态文明建设这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系处于耕地质量保护规范体系的框架性确立阶段。

其一，通过宣示性规定，来明确耕地生态管护的属性定位与基本原则。3. 处于数量保护规范框架性完善阶段的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护规范体系的框架性完善阶段。

1. 旨在制止违法利用的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过建设工程的计划性推进、建房审批、制止非法占地等行为规范的设定，来固化相关机构改革、制度安排和变迁的保护耕地措施[39]。二、规模化价值目标：严控数量主导下的耕地保护 这一时期从1978年改革开放伊始至1998年国土资源部成立、土地管理法全面修订，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显严控数量主导下的规模化耕地保护理念。[104] 吴宇哲、许智钇：《休养生息制度背景下的耕地保护转型研究》，《资源科学》2019年第1期。探究其价值目标旨在尝试展开对该类规范设定所蕴含价值因素的认知和评价[5]，以围绕相应的动机取向、措施手段与规范体系，来分别予以识别、厘清和评判。

其往往强调应注重耕地生态体系建设，以系统性落实耕地生态管护理念。1987年《国家计划委员会 国家土地管理局建设用地计划管理暂行办法》第1条规定对各项建设用地实行计划管理，1996年《建设用地计划管理办法》专门规定通过占用耕地指标来对建设用地实行严格管控。2. 旨在严守耕地占补平衡的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过严控数量、提升质量、生态管护与实施举措等行为规范的设定，来统合推进耕地协调保护。[111] 郝亮、汪晓帆、张丛林、李晓：《中国耕地生态管护制度碎片化困境与整体性治理研究》，《干旱区资源与环境》2019年第8期。

该类耕地占补平衡措施手段针对总体上缺乏耕地质量保护的核心法律依据[64]问题，通过对《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关条款的细化规定，来具体落实占多少，垦多少与数量和质量相当原则。2003年《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》通过对于随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地等违法行为进行清查整顿的限制性或禁止性行为设定，就促进各类开发区健康发展和土地资源的可持续利用原则的实施方式予以了列明。

即通过事前的合法用地控制，来严格控制占用耕地或加强土地用途管制[52]。该类举措往往强调政府相关职能部门应针对性解决责任不明确、补充耕地质量不高、考核方法不尽合理等问题，以保证补充耕地质量、规范易地补充耕地为保护客体、以控制占用与依法补充两手抓为保护原则，有效促进耕地总量动态平衡总目标的具体落实。

相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕制止违法利用和保证粮食生产这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。事实上，回顾改革开放以来我国耕地保护机制的科学、经济与社会有用性[31]变迁历程，其时代性、阶段化特色鲜明。[17] 高魏、胡永进：《耕地保护理论研究》，《农村经济》2004年第6期。例如，2007年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条通过以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收的纳税义务行为设定，就第1条规定的合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地原则的耕地占用税途径实施方式予以了列明。[5] 张文显、姚建宗：《略论法学研究中的价值分析方法》，《法学评论》1991年第5期。（一）生态辅助优质型耕地保护 在2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布之后至2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布之前，伴随生态文明建设的持续推进，旨在确保耕地红线、提高耕地质量、改善耕地生态的耕地保护规范体系在科学性、合理性与可操作性等方面不断趋于完善。

1981年《当前的经济形势和今后经济建设的方针》（国务院政府工作报告）对十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地的国策定性和努力实行科学种田的原则阐明。该阶段的相关规范设定更多地停留在宏观性的概念宣示层面，缺乏凸显可操作性、执行性的实施规定，导致整体规范实施效果参差不齐。

即通过建立全国耕地质量动态监测和预警系统、探索土壤有机质提升补贴试点、鼓励科学施用化肥[82]等技术手段，来确立耕地质量保护的新方式。该阶段基于逐步推进农村土地适度规模经营[112]的方向性考量，强调围绕建设重点区域、建设限制区域与建设禁止区域的不同区域耕地质量提升与生态效益改善的特性要求，来配置参考城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级等各项指标的针对性措施。

[18] 唐健、陈志刚、赵小风、黄贤金：《论中国的耕地保护与粮食安全——与茅于轼先生商榷》，《中国土地科学》2009年第3期。[13] 参见《治理违建别墅乱象绝不手软》，《新华每日电讯》2019年5月8日，第2版。

三、效益化价值目标：数量与质量并举主导下的耕地保护 这一时期从1998年国土资源部成立、土地管理法全面修订伊始至2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显数量与质量并举主导下的效益化耕地保护理念。[10] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。在实践过程中，还是更多地强调以保证耕地数量和质量来作为耕地提质增效、抓紧粮食生产的关键手段，本体性、系统化、统筹型的生态保护观有待全面践行。并围绕十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策法律定性，进一步明确、巩固了耕地保护的功能定位。

首先，就严控数量主导下的规模化耕地保护时期而言。直至1997年修订的《中华人民共和国刑法》将破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪等相关罪名新增列入，则具体明晰了违法利用土地乃至破坏耕地违法行为的定罪量刑标准，从而进一步强化了对土地违法行为的制裁力度。

近年来对陕西秦岭违建别墅[12]、长白山及湖南湘潭违建别墅[13]等事件的严肃查处，更是让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线[14]进一步落到实处。该类举措往往强调以耕地数量和耕地质量为保护客体、以补充数量相等和质量相当耕地为保护原则，通过进一步落实目标责任制，来强化各级政府相关职能部门对确保补充耕地与占用耕地数量相等、质量相当的实践效能。

例如，2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》对耕地数量管控、质量管理和生态管护的耕地保护内涵定位。其二，指标统筹性举措。

[127] 吴晓光、张宏飞、孙林、王凯歌、闫旭东、秦富仓、姚云峰：《三位一体保护视角下内蒙古耕地质量空间演变研究》，《干旱区资源与环境》2020年第6期。[31] 余谋昌：《地学价值论：地球人文社会科学研究的基本理论》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2011年第6期。最后，就生态发展主导下的优质化耕地保护时期而言。2018年《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》则设定了基于耕地后备资源状况和用地需求的补充耕地国家统筹技术论证措施。

[106] 例如，《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》的相关规定。例如，2001年《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》对耕地占补平衡的法定义务与重要职责定性，以及对耕地数量、质量和生态管护三方面协调统一的原则阐明。

相应措施手段旨在加强土地用途管制，严守耕地占补平衡，保障粮食安全和提高耕地质量。应立足于对改革开放以来我国不同时期耕地保护条款动机取向的识别性认知，来厘清各个阶段耕地保护措施手段的存续特点，进而对相应规范体系的主旨要义展开类型化评判。

其往往强调应统筹兼顾农业和各项非农建设用地行为，以实现对耕地保有量的有效维持。以保护农用耕地相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。

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